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重庆市南岸区长生桥镇社会治理新探索

来源:未知 编辑:admin 时间:2019-03-18

  在城市化进程中,城市中老旧散小区社会治理的问题日益突显出来。老旧散小区面临的困境和问题,在全国各个城市普遍存在。所以,加强城市老旧散小区社会治理,是提升城市品质、促进社会和谐的迫切需要。

  重庆市南岸区长生桥镇党委政府在治理和改造老旧散小区的实践中,针对主客观存在的问题,不断创新探索老旧散小区社会治理的思路和方法,取得了良好效果。现将相关经验整理成典型案例,以期为各地党委政府加强对城市老旧散小区社会治理工作提供决策参考。

  本文所指“老旧散小区”是修建年代较早、设施陈旧和大部分未围合封闭,并且无专业物管公司管理的小区,它们通常规划设计不完善、设施老化、配套落后、管理缺失、治安形势复杂、安全隐患突现,以至于小区矛盾频发,群众上访不断。

  一是硬件设施先天缺陷。一些老旧小区开发建设之初,规划设计不完善,配套设施不齐全,大部分小区没有封闭,也无监控,水、电表未实行一户一表,建设规划无车库,文体、健身活动场所、超市等配套建设更是望尘莫及。

  二是后天管理失管失养。早期建设小区没有物管,后期建设小区有物管但大多物业管理服务水平不高,导致业主不满拒缴物业费、物业亏损减少服务项目、更多业主不缴费、业主与物业管理方矛盾激化、物业公司退出、陷入管理真空状态、新物业公司不愿进入(或群众依赖政府接管),这样的矛盾和问题环环相扣、循环往复,最终使得小区整体环境陷入日益恶化状态。

  三是“造血”功能严重不足。老旧小区普遍未配备物业办公用房、无社区用房、无车库设施、无广告收入,基本没有造血功能。加之早期商品房大修基金缴纳基数小甚至没有大修基金,基础设施老化、外墙砖脱落、屋顶漏水、化粪池堵塞等问题导致后期维护费用大,物业公司基本不愿承接老旧住宅区的物业管理,难以实现市场化管理。

  一是经济基础薄弱。业主因为下岗、就业困难、安置费逐步消耗殆尽等多种原因,经济基础薄弱,对于家庭水电费、物业费、公摊费的开支感到承受困难。当这种收入减少与支出增加的不平衡,以及无偿享受小区管理的期望与缩减服务无人服务的现实差距积累到达一定程度,势必形成无人管、无钱管——弃管——上访的恶性循环。

  二是思想观念落后。居住在老旧散小区的居民很大部分是计划经济时代的企业职工和因城市扩张建设的征地农转非安置人员,同质化严重,思想观念更新慢,不适应经济社会发展的时代要求,普遍不愿承担城市生活中个人的责任与义务,“等、靠、要”思想严重,习惯于等待政府作为、寻求政府帮助。

  三是行为习惯自由散漫。部分老旧散小区居民文明习惯养成困难,特别是一些农转非居民,习惯以自我为中心、我行我素,私人物件侵占公共空间乱堆放、随地吐痰、乱扔垃圾、破坏绿化等不文明现象客观存在,不顾及左邻右舍感受,由此引起邻里矛盾和纠纷,影响小区和谐。

  一是党组织领导作用和服务功能不够有力。社区党组织在如何引领基层民主、群众自治、协同社会单位共同解决群众关心关注的突出问题上思考不够,更没有将居民自治理念在老旧散小区具体运用。社区党组织没有充分发挥统领作用,党员干部联系服务群众方式缺乏创新,对普通群众带动融入不够。同时,社区党员大多分散就业且流动性强,在家的党员往往年龄偏大或体弱多病,社会公众事务参与较少,协调解决周边群众反映问题的能力欠缺。

  二是政府在社会治理中有行为错位现象。主要表现为:第一,政府大包大揽,没有厘清政府、基层社会组织和群众在社会治理中的角色定位,没有较好划分各自的职责边界。第二,过于强调加大投入和权利赋予,没有相应的责任共担和公平的投入机制,政府投入再多,群众满意度也不会随之提高。第三,过于强调自上而下的精细管理,没有充分调动群众广泛参与的积极性,政府管得再细,群众认同感也不会随之上升。第四,过于强调旧城改造和新区开发,没有把群众组织起来同步推进社会建设,城市发展加快,矛盾和问题也随之增多。政府行为错位,在提高老旧散小区社会治理水平和群众工作能力上下功夫不够。

  三是小区居民之间缺乏协商对话平台。早期小区没有物管,后期有物管的小区物业管理服务水平不高。小区管理后天不足必然导致小区环境和社会关系的各种问题,居民无业委会组织,有意见和需要解决的问题多次向物管反映无果,只有找镇街和社区。小区的问题终究要在小区内解决、依靠居民自我管理,而小区居民缺乏自治组织和协商对话的平台,有话找不到说处,有困难找不到帮处,以至于问题久拖不决、越拖越乱。

  四是居民在小区社会治理中的自主作用没有充分发挥。小区居民在小区生活中遇到的问题是私事,小区居民在享受国家低保待遇和其他政治、经济、社会等等方面权利是公事,无论是私事还是公事,终究要运用基层群众自治制度,要靠他们自主作用发挥,才能实现小区善治的目标。但老旧散小区还缺乏落实好基层自治的制度机制,同时,居民自治组织和群众社团未能有效发挥在基层自治中的主体性作用,导致居民参与基层民主自治的积极性不高,因而在小区社会治理中居民自主作用没有充分发挥。

  多年来,基层政府试图改造好老旧散小区,却难以走出整治——反弹——再整治——再反弹的怪圈,积重难返,以至于小区群众信访不断。如果地方或者基层党委政府不加以关注,不引导它们建章立制,老旧散小区社会治理的状况将难以改观。

  为了改善老旧散小区居民的生活环境,增加他们的认同感,提高他们的幸福指数,我们南岸区长生桥镇从社会治理的高度着力创新探索。在大事、小事、私事“三事分流”的治理原则下,探索党组织领导+议事会民主商议、业委会决策执行、监委会全程监督+形成长效管理机制的“131”院落自治模式。

  从群众需求看,整治老旧散小区是推进小区自治管理的基础工作。如何整治、整治什么、整治好后如何管理,谁来管理等问题,则需按照“大事”政府快办、“小事”社区和居民共同办、“私事”自己办“三事分流”的治理原则,厘清政府、社区(社会)组织和居民在基层社会治理中的角色,建立多方各负其责、相互配合的权责意识,使属于群众和基层组织办理的事务在法律范围内“自己提、自己议、自己定、自己遵”。

  我们选择环境改造愿望迫切且自治意愿强烈的小区,由镇政府牵头按照节约、实用、耐用的原则,抛出初步整治方案,通过召开院坝会、楼栋会等方式充分听取居民意见,采取一户一票实名表决的方式确定小区整治方案,大到小区是否围合、管网如何改造,小到休息座椅摆放、墙面装饰都全部由小区居民自己决定,真正做到问需于民,还权于民。整治后的小区实现围合封闭,主要出入口监控覆盖,小区中庭绿树成荫、铺装整洁,各单元楼栋路灯明亮、停车有序,为小区自治管理创造了良好的硬件条件。另外还通过清理、腾挪、规范物管用房、社区用房、规划停车位等措施,增加小区造血功能,为“以院养院”创造条件。

  根据老旧散小区居民长期以来在物业管理的支出习惯来看,按照市场化管理引入物管公司的思路基本行不通。为此,按照中央加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理方式的总体思路,我们构建了“131”院落自治模式,破解老旧散小区长效化管理难题,实现从“代民做主”到“让民做主”,从“政府管理”到“自我管理”,从“被动参与”到“主动参与”的转变。

  “1”即“党组织领导”。将党组织建在网格、小区、楼院里,使党的组织、党的工作、党的资源进楼院,形成“社区党委-网格党支部-楼栋党小组”的领导和服务体系。党员分片联系居民,坚持问计于民与居民商议小区如何管理,坚持问题导向收集居民诉求,党组织将收集到的问题按照“三事分流”的原则予以分解。通过开展亮身份、亮承诺,比奉献、比作风的“双亮双比活动”,搭建履行承诺平台,成立邻里互助、科普宣传、纠纷调解等党员志愿服务小组,引领群众参与教育、管理、监督和服务。

  “3”即“议事会民主商议+业委会决策执行+监委会全程监督”院落自治运行模式。议事会民主商议:决定“办不办”。组建由单元居民小组长、楼栋长、居民代表和小区党员构成的院落议事会,民主商议党组织按照“三事分流”原则分流应通过居民自治办的“小事”,决策“做不做”,提出“怎么做”的方案。业委会决策执行:确定“怎么办”。按照居民自主选择原则,采取一户一票的表决方式,推选出思想政治素质好、工作能力强、群众认可度高的居民代表组成业委会,代表业主行使管理小区权力,民主决策议事会商议的“小事”到底“怎么办”,明确解决“小事”的方案,包括经费来源,出资标准,有效开展院落自治工作。监委会全程监督:监督“办得怎么样”。在党员骨干和热心群众中民主推荐并差额选举产生监督委员会成员,全程监督小区自治组织开展工作,特别是监督业委会解决“小事”的全过程。采取“口头+书面”方式,通过院坝会、公开栏等形式定期公示小区物业收费支出情况、群众意见反馈办理情况及业委会决策执行情况等。

  “1”即形成长效管理机制。按照“一事一议”、“ 一制管一事”的原则,将在党组织引领下通过院落自治解决“小事”的方法在广泛征求群众意见的基础上形成制度固定下来,纳入小区居民公约,大家共同遵守,监委会代表全体居民监督执行。从而形成“小区事务大家商量大家办”的理念,从根本上改变了小区物业无人管、无法管、无钱管状况,促进小区自治管理有章可循。

  中共重庆市委常委、纪委书记徐松南,市委常委、政法委书记刘学普等市级领导在深入南岸区基层实地调研中,详细了解长生桥镇实施“131”院落自治模式的举措和成效后,对其在基层社会治理上的创新价值给予充分肯定。中共南岸区委书记刘宝亚多次到现场考察、到居民中走访,认为“131”院落自治模式为全区老旧散小区治理树立了榜样、作出了示范,下一步要抓紧在全区面上推广。郑向东、向先全、林彬等区领导到现场考察后,均认为“131”院落自治模式值得各地学习借鉴。

  基层群众对于发生在身边的悄然变化也深有体会。移民小区居民赵德国欣喜看到,以前小区居民任何事都找政府,现在通过“131”院落自治模式,按照群众意见会、议题讨论会、议事决策会、群众评议会的议事规则,采取社区、小区、楼栋三级“三事分流”方式,解决了10余年来房产证办理、一户一水表安装、房价补差落实等一批政府头疼的问题,也化解了小区无路灯、污水横流、乱牵乱挂等社区棘手的自治难题。几年前还不断到市、区上访的骨干分子张致华、刘伦学等主动参加矛盾纠纷调解、义务巡逻等便民服务队,带头转变“信访不信法”的思维,逐步变成小区依法自治的骨干分子。

  通过几年的实践,小区居民共同商量解决小区环境整治、车辆乱停乱放、楼道安全卫生、邻里矛盾纠纷等“小事”、“私事”,逐步达成“自己的事情自己做、小区的事情小区办、大家的事情大家商量大家办”的默契和共识,“等、靠、要”依赖思想逐渐转变,小区管理从“被动式”向“参与式”转变,从原来的“无人管事”变成了“人人管事”。治道变革推动老旧散小区面貌大为改观,和谐家园氛围逐渐浓厚。

  重庆行政学院公共管理部主任陈建先教授从社会治理的角度评价这项举措的创新意义:一是大事、小事、私事“三事分流”,厘清了政府、社区(社会)组织和居民在社区管理或社会治理中的角色。二是以管好、治好为目标,推行“131”院落自治模式,体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理总体思路。三是“议事会民主商议+业委会决策执行+监委会全程监督”院落自治运行模式,实现从“代民做主”到“让民做主”,从“政府管理”到“自我管理”,从“被动参与”到“主动参与”的转变。

  中共重庆市委党校党建部副主任谢撼澜教授从党的群众工作的高度评价这种探索的理论和实践价值:一是坚持尊重群众、相信群众、依靠群众的群众观念。立足于竭诚解决群众的问题,不轻视、不藐视、不仇视群众。在模式选择上发挥群众的智慧,要求群众与干部共同探索;在模式运行上,议事会民主商议、业委会决策执行、监委会全程监督让群众充分参与、当家作主。二是构建居民、小区、社区、党委政府的协商对话机制。议事会、业委会、监委会三者之间是一个交互的协商对话平台,居民通过这个对话平台与镇党委政府又形成一个有序可控的对话机制。三是形成维护群众权益的运行机制。凡是涉及居民的重大事项,通过议事会、业委会、监委会的运作,扩大人民群众有序政治参与,实现各方利益制度化表达,进一步畅通和规范群众诉求表达渠道,公开透明、公正合理落实上级各项惠民政策,着力从源头上预防和减少信访问题发生,拉近了党群干群关系。四是创新了社区服务型党组织建设的实践模式。将党组织建在网格、小区、楼院里,使党的组织、党的工作、党的资源进楼院,形成“社区党委-网格党支部-楼栋党小组”的领导和服务体系。党员分片联系居民,履行承诺服务群众,成立邻里互助、科普宣传、纠纷调解等党员志愿服务小组,解决小区群众的困难和问题,又通过平安建设让居民放心、便民服务让居民省心、文明创建让居民开心、环境整治让居民舒心。

  总之,这种创新源于破解难题的需要,体现了镇党委政府与社区干部居民共同探索的智慧,而且运作方式居民认可,运行效果群众满意,没有做秀和做作的成分。

  “131”院落自治模式在长生桥镇取得初步成效,但如何在制度设计上更加完善、行之有效?如何在更大范围内推广应用、借鉴提升?实践者、研究者对该问题进一步探讨,认为“131”院落自治模式能否长久持续,需要扭住三个核心。

  一是扭住“人”这个核心问题。老旧散小区相对来说是一个“熟人社会”,要充分发动老邻居、老党员作用,寻找热心群众开展自治,最大限度地发挥民主,让群众工作群众做。同时,还要强化以居民为主体的社区建设,搭建居民互动平台,充分调动居民的参与积极性,为居民自治奠定基础。

  二是扭住“钱”这个核心问题。借助小区环境整治,清理、腾挪、规范一批功能用房、停车位等,增加造血功能,实现以院养院。在不以盈利为目的的前提下,根据居民经济承受力逐步规范完善收费机制,让小区自治也能有经费结余,可用于小区设施的整修维护和小区活动的开展;让管理人员也能有经费补贴,避免长期无偿服务导致自治和服务人员流失。逐步实现小区自治资金由“政府资助为主,居民自筹为辅”向“居民自筹和社会资助为主、政府补贴为辅”的转变。

  三是扭住“责”这个核心问题。明晰社区党委、网格党支部、楼栋党小组和院落议事会、业委会及监委会的职能职责和居民应尽义务,做到制度完善、程序规范,将小区事务和费用收支情况公开透明,并着重完善后续管理制度,在广泛征求群众意见的基础上固化明确小区长效管理机制,确保院落自治管理有章可循。

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